由此，客观判定标准在我国呈现出扩大化的趋势。

[6]上述宪法条款是我国宪法文本中关于预算权合宪性控制的核心条款，其在实践中究竟如何运行、作用如何、是否得到了遵守，目前还缺乏具体的实证研究，而全国人民代表大会财政经济委员会（以下简称全国人大财经委）在预算监督过程中的作用更有待进一步厘清。如全国人大财经委在1993年的审查报告中建议：1993年国家预算经全国人民代表大会批准以后，必须严格执行。

全国人大财经委在建议全国人大批准相关预算执行情况和预算安排报告的同时，指出预算执行和预算草案中存在的问题，有助于提高全国人大批准决定的公信力和透明度，对于政府开展自我检查，整顿财政纪律也具有重要的意义。[35] 全国人大财经委：《第十二届全国人民代表大会财政经济委员会关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的审查结果报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2014年第2期，第237页。法律委员会、法工委表示会认真研究代表议案，在今后的改革实践中探索研究，凝聚共识。[8]地方人大的实践为我国预算权监督机制的完善提供了有益的探索。在实践中，国务院在中央预算编制方面具有很大的自由空间，全国人大财经委在审查预算安排时充分尊重国务院提出的预算草案，绝大多数情况下都会在审查报告中认定预算安排基本可行，并建议全国人大批准。

（一）全国人大财经委对预算执行和预算安排的评价及其效力 1983年以来，全国人大财经委在预算审查报告中都会对上一年中央与地方预算执行情况、本年中央与地方预算安排进行评价。但是，上述的制度完善与改革实践大都还是合法性层面的议题，并不直接涉及宪法文本，亦没有引起全国人大常委会作出相应的宪法解释。民族繁荣，促进少数民族发展，不只是一项政策，还是一个法律原则和法律规范，具有法律效力。

对处于上位概念的区域发展权、发展权的救济问题，学界讨论甚少，目前基本处于理论论证阶段，还没有进入法律实践。[52]由此可见，社会权救济还处于探索阶段，极不成熟。区域发展权是我国发展权理论的创新，归根结底是为了区域内每个人的发展权的实现。[21]这一实际情况是确立民族自治地方发展权理论的前提条件和现实基础。

在积极义务范围内，发展权的社会权属性的复杂性，决定了义务的明确性和法律强制性的不同，至少可分为三个层次。彭真同志在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中说：在统一的国家内实行民族区域自治，既能充分保障少数民族合法的权利和利益，加速各民族自治地方各项事业的发展，又能抵御外来的侵略和颠覆，保障整个国家的独立和繁荣。

其一，民族自治地方的发展权，一般都是要求上级行政机关给予经济、社会、文化等方面的帮助，这些权利内容处于极不确定的状态，我国法院很难通过司法程序进行救济。有学者表示担忧：我国《民族区域自治法》没有规定法律责任，成为一部不可诉的法律……法律的效力在于它的强制性，没有法律责任的法律，本质上说还不具备法律的属性。文化发展权是指民族自治地方享有发展本民族特有文化的权利，具体包括精神、思想文化发展权、教育发展权和科技发展权等。[9]参见沈寿文：《撤自治县（州）改设市异议之商榷——兼驳增设自治市主张》，《黑龙江民族丛刊》2013年第4期。

[35]戴小明：《中国民族区域自治的宪政分析》，北京大学出版社2008年版，第6页。时至今日，我国已基本形成了以我国《宪法》和我国《民族区域自治法》为核心，以我国《立法法》、相关组织法和民族自治地方的自治条例、单行条例等为重要补充的调整民族区域自治制度的法律规范体系，但有关民族问题的解决至今仍然没有摆脱泛政治化的倾向。[45]在全国30个自治州中，有25个自治州制定了自治条例（新疆5个自治州没有自治条例），其中11个涉及了争取上级国家机关帮助条款，占全部自治州自治条例总数的44%。广义的发展权可以包括权利面向的自治权，包含了民族自治地方自我管理的权利需求，上级国家机关要尊重民族自治地方的选择。

[7]参见彭谦主编：《自治区自治条例与民族区域自治创新——以广西壮族自治区、宁夏回族自治区为例》，中央民族大学出版社2012年版，第141～159页。经济发展权是指民族自治地方自主决定经济发展方式，运用物质手段创造和获得满足发展需要的物质资料的权利的总和。

[46]汪习根：《论发展权的法律救济机制》，《现代法学》2007年第6期。发展请求权应该发展成为一个成熟的法律制度，增强可操作性。

政府有义务给每个成员以相同资源，使其命运免于受到家庭、经济、种族等不利因素的影响，以实现起点平等。争取上级国家机关的支持，对丧失基本生存条件的贫困人口实行易地扶贫开发。我国《宪法》4条第2款规定了国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。政治发展权是指民族自治地方通过选举方式组成地方政府，通过民主投票、民主协商等手段决定地方政治事务，并享有对国家事务参与和监督的权利。[16]发展权的终极目标是保障每个人的全面发展，在这一过程中，就要针对处于弱势的群体、地区乃至国家给予帮助。[47]《白皮书》强调：中国建立并完善保障发展权的立法、战略、规划、计划、司法救济一体化制度体系架构，以富有建设性、务实性、高效性和强制性的体制制度、战略构建与政策措施，保障人民发展权的实现。

如何理解民族区域自治法的精神？不应该只是自治权，还应该是能使老百姓富裕起来的法律。可以说该制度还不完备，仅处于萌芽阶段。

国际发展权的主体通常指的是国家，或者说全体人民，希望各个国家在国际社会中获得平等的发展机会，要求各种国际组织和所有发达国家采取措施，促进不发达国家的发展。大须贺明在论述生存权时阐述了最低限度的义务观点，该义务本身应当是一个确定的概念，是客观的事实，是采用科学技术手段可以测量的最低标准。

[26]这段讲话表明了我国的民族区域自治，维护着国家统一和中央的集中领导，是区域和民族两个因素的结合。其次是救济机构、民族自治地方与上级国家机关发挥合力，通过第三方的救济机构来协调发展中存在的问题，以非对抗、非司法的方式优先。

[25]内蒙古乌兰夫研究会：《乌兰夫论民族工作》，中共党史出版社1997年版，第139页。发展权内包含的发展请求权和发展救济权，可以有力督促上级国家机关履行职责。其第122条第1款和第2款专门规定了国家的具体帮助责任：国家从财政、物质、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济建设和文化建设事业。[37]这种国家义务的设定，源于近代以来国家与人民关系的理论设定。

国家帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人。学界对民族区域自治的研究带有强烈的政治诉求和意识形态判断，[1]实践中民族问题、宗教问题多被简单地等同于政治问题，民族自治地方的发展多依赖于上级国家机关的政策倾斜，政策手段优先于法律手段已是不争的事实。

第四，申诉模式，即以专门的申诉机关代替司法机关成为发展权法律救济的主要部门。[50]上述几种模式都具有一定的合理性与应用可能性。

[2]策调整虽然能够妥善解决民族自治地方发展所涉及的一些敏感问题和重大问题，但在全面推进依法治国的今天，政策缺乏连贯性、规范性和救济性的先天劣势，难以长久地保障和推进民族自治地方的发展，也不利于在民族自治地方实现国家治理体系和治理能力的现代化。[14]发展权最初是在国际法层面提出的，是广大发展中国家在二战后谋求缩小发达国家与发展中国家之间的贫富差距，创立国际政治经济新秩序而提出的一项权利。

[32] 由此可见，发展是解决民族自治地方一切问题的关键，也是我国解决民族问题的根本途径。《发展权利宣言》明确指出：发展权利是一项不可剥夺的人权。[20]参见习近平：《深入理解新发展理念》，《社会主义论坛》2019年第6期。第二，合宪性审查机制，即建立司法性质的宪法权利的确认之诉及相关审查机制、请求国家赔偿的给付之诉。

环境发展权是指民族自治地方享有良好的生态环境、实现可持续发展的权利。（一）民族自治地方发展权的上级国家机关职责 民族自治地方享有发展权与国家承担保障其发展权实现的义务，两者处在同一法律关系中。

其二，一小部分发展权的内容可以量化，包括一些偏重程序性权利性质的，或者是现有权利救济制度可以涵盖的，可以通过法院进行司法救济。作者简介：梁洪霞，法学博士，西南政法大学行政法学院副教授。

[2]参见郑毅：《论宪法实施机制的双核化——以民族区域自治法制为例》，《中国法律评论》2017年第3期。如果发展权仅仅停留在政策、道德层面，没有法律约束力，那么发展权最终只会沦为口号，无法取得人民的信赖与长久维护。

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